FOTO: NANCY GODOY
1. Seguridad, justicia, derechos y democracia.
La seguridad es una precondición necesaria para la efectiva vigencia de otros derechos y, de esta manera, se entrelaza con la idea misma de democracia. La ausencia de capacidad estatal para proteger los derechos va produciendo entonces una pérdida de confianza en el régimen democrático.
Proteger a los ciudadanos para que éstos puedan llevar adelante sus vidas en paz ha sido desde siempre una función primordial del estado. El contenido de este deber es cada vez más exigente; especialmente, a partir del regreso de la democracia en nuestro país. El estado constitucional de derecho que queremos no tiene ya la única obligación de garantizarnos la convivencia respetuosa y de prevenir y reaccionar frente a la delincuencia. También debe generar un ambiente propicio y adecuado para que florezca la convivencia democrática. Nos pide, cada vez, un mayor énfasis en nuestra capacidad de anticipación, y en la comprensión de los factores que generan o facilitan la violencia y la inseguridad.
Además, la pobreza, la exclusión, la marginalidad, repercuten directamente en el respeto a los derechos de los demás. Socavan la legitimidad y aceptación de las leyes, constituyen un incentivo poderoso para no respetar la ley y pertenecen a lo que se llama causas estructurales del delito. La educación, el acceso a la salud y el trabajo constituyen, sin dudas, los mejores modos de que haya una ciudadanía respetuosa de la ley. Asimismo, la ausencia de acceso a los bienes básicos, deja a la intemperie a los grupos vulnerables, expuestos a los mayores riesgos y genera zonas de retracción del estado que habilitan el surgimiento de enclaves y zonas francas de criminalidad.
Argentina necesita mejorar sus políticas de seguridad y sus políticas sociales. Y debe diseñar también mejores mecanismos para ponerlas en práctica con eficacia y transparencia. Los mecanismos formales de control, como las fuerzas de seguridad, o la administración de justicia, deben armonizarse con otras intervenciones estatales como la escuela, la familia, el trabajo, el deporte, la cultura, pues la desigualdad estructural genera grietas en la cohesión social y en ellas anida también el delito y la violencia.
El acceso a la tutela judicial es otro derecho cuyo ejercicio es inseparable al de la garantía de seguridad. Debemos a todos el pleno acceso a la justicia. A la justicia de los tribunales, claro está, pero sobre todo a la justicia sustantiva que debe guiar todas las políticas públicas. Una idea de justicia fuerte exige policías eficientes, actuando en clave igualitaria, perceptiva de las necesidades de las víctimas, sujeta a la ley, honesta y libre de vínculos con el delito. Y reclama jueces y fiscales capaces, expeditos, bien entrenados, independientes, una justicia no burocratizada, sensible, cercana, transparente. Y condenas justas, ejecutadas con dignidad y dirigidas hacia fines valiosos.
2. La inseguridad es un hecho, las cifras preocupan
Por primera vez en décadas, en los países de América Latina, la delincuencia desplaza al desempleo como la principal preocupación para la población. La región presenta los índices de criminalidad más altos del mundo. Y los jóvenes son el grupo más involucrado en el fenómeno, como víctimas y victimarios. La tasa de homicidios cada 100.000 habitantes, alcanzó el 25.6 promedio en América Latina. En Europa es del 8.9, en el Pacífico Occidental, 3.4, y en Asia Sur‐Oriental 5.8.
Si el análisis se enfoca solamente en los sectores de ingresos medios y bajos de la población, la tasa promedio de homicidios en las Américas se eleva a 27.5. También resulta alarmante que la tasa de homicidios sea de 68.9 entre personas de 15 a 29 años de edad, y alcance al 89.7 para población joven de ingresos medios y bajos. Este aumento se ha visto favorecido por el incremento de la pobreza y la indigencia, que ha elevado los niveles de desigualdad y exclusión social.
Algunos indicadores sugieren que Argentina está mejor que el promedio de sus vecinos. La tasa de homicidios dolosos en 2009, por ejemplo, era de 5.5. Pero sería absurdo creer que somos ajenos a la problemática regional. Y al mismo tiempo, otros indicadores nos alertan sobre los problemas que efectivamente tenemos, o muestran nuestra pobre performance frente a la de otras comunidades que prueban que es posible tener más y mejor seguridad. El mal de muchos en la región, no es consuelo, ni explica lo que somos o dejamos de ser, ni nos autoriza a moderar nuestras expectativas a una vida mejor.
Como puede observarse en los gráficos, en los últimos 20 años, el número de hechos delictivos denunciados a nivel nacional prácticamente se ha triplicado y la población penitenciaria se ha duplicado, generando situaciones de grave hacinamiento y superpoblación.
Las estadísticas confirman la participación y vulnerabilidad de los jóvenes, como víctimas o autores de delitos, tal como corroboran los homicidios y los delitos contra la propiedad cometidos durante el año 2009 y la composición de la población penitenciaria durante el mismo período.
Las autoridades estatales niegan la envergadura del problema y las intuiciones de la población, como si de esta forma fueran a desaparecer, o tratan de morigerar su escala o impacto. Sin embargo, aunque podamos discutir sobre el papel de las percepciones en nuestra comprensión del fenómeno criminal, la inseguridad no es sólo una sensación, sino un modo de percibir y expresar un parecer sobre hechos concretos. Los medios de comunicación pueden magnificar la dimensión de un problema, podemos estar sujetos a prejuicios, nuestras valoraciones personales varían en el tiempo. Todo eso está claro. Pero los reclamos de una gran parte de la población están fundados en hechos cotidianos, en charlas, en experiencias concretas y en datos duros y comprobables también. Durante las últimas dos décadas, nuestro país ha experimentado un sensible incremento en la cantidad de hechos delictivos, especialmente en materia de delitos contra la propiedad, y también en el número de personas privadas de su libertad. Las cifras no mienten.
3. ¿Qué hacer?
El desafío actual consiste, entonces, en garantizar y expandir el goce de derechos utilizando racional y eficazmente los recursos con que contamos. Para ello, en primer lugar, debemos conseguir que las instituciones involucradas en la seguridad funcionen de manera profesional, con alta eficiencia y con respeto por los derechos humanos. Esto implica recursos materiales y capacitación para brindar un servicio de calidad a la población. Pero también el adecuar su estructura para que sean gobernadas democráticamente y rindan cuentas de sus actividades.
Es preciso articular las políticas sociales y de seguridad, de modo de intervenir de modo útil sobre la población en riesgo. La recuperación de instrumentos de contención social como la familia, el trabajo, el deporte, la cultura, y la educación es imprescindible para brindar a los ciudadanos la posibilidad de desarrollar con libertad su plan de vida y reducir las tasas delictivas.
Finalmente, necesitamos políticas de seguridad que tengan a los derechos humanos como guía y límite. El ejercicio arbitrario de la autoridad, en especial la policial, es un factor de riesgo para la seguridad individual. Debemos procurar que las herramientas que proveemos a los agentes del Estado para defender la seguridad de todos, no sean utilizadas para avasallar derechos.
3.1 No hay información ni estadísticas confiables
Es imperioso mejorar todo nuestro sistema de información criminal. En esta materia, como en cualquier otra, no es posible diseñar políticas públicas sin conocer de modo certero lo que ocurre en la realidad. Contamos con escasas herramientas para aprehender la criminalidad y la violencia y controlar el funcionamiento de las instituciones. Aunque existen numerosas dependencias estatales encargadas de producir estadísticas, éstas trabajan sin la debida coordinación. Las metodologías no son siempre compatibles y se genera información de mala calidad, que no está orientada a los usuarios, ni es confeccionada en base a datos fiables.
La Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), por caso, fue creada en 1991 dentro del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Con la sanción de la ley 25.266, en el año 2000, se convirtió en el primer organismo nacional encargado de realizar una estadística oficial sobre criminalidad en el país. Esa ley obliga a los tribunales penales y al Ministerio Público a remitir información para confeccionar las estadísticas sobre el funcionamiento del sistema judicial, y fija una multa para aquellos funcionarios que incumplan este deber. Sin embargo, a más de 10 años de su sanción, el incumplimiento continuado de esta disposición legal no ha merecido la atención de los distintos gobiernos que se han sucedido, ni generado la imposición de sanciones a funcionarios. Como consecuencia, la DNPC ofrece información sobre la cantidad de hechos delictivos detectados y sobre la población penitenciaria nacional, pero no dice nada acerca de cómo funcionan nuestros tribunales. Además, la información que provee es limitada en varios aspectos y se produce con un retraso de 2 años.
Tampoco se han realizado encuestas de victimización sostenidas y consistentes, que ofrezcan una visión aproximada de la cantidad de delitos que no son denunciados (cifra negra) o conocer la calidad de los motivos que ocasionan esta omisión de denuncia.
3.2 Los jóvenes y el delito
El fenómeno de la delincuencia juvenil ocupa un lugar destacado en la discusión sobre seguridad (aunque cabe tener presente la falta de buena información sobre el tema).
La situación se rige actualmente por la ley 22.278, que establece que son punibles los niños mayores de 16 y menores de 18 años, que cometan un delito reprimido con pena de prisión superior a los 2 años. Pero admite el encierro de niños y niñas menores de 16 años por razones de índole personal, no definidas taxativamente, y sin que exista evidencia de su participación en un hecho delictivo, a través de institutos como la disposición provisional o definitiva.
En 2007 había casi 300 niños menores de 16 años —es decir inimputables— alojados en institutos de menores u otras dependencias y en relación con un caso penal. Es decir, no eran imputables, pero eran asimilados como tales (lo que deja traslucir lo insustancial del debate sobre la edad de imputabilidad). Estos niños permanecen detenidos en institutos que, como puede observarse en el siguiente gráfico, en muchos casos no se encuentran preparados para atender sus necesidades y facilitar su reinserción.
Total %
Total país establecimientos relevados 72 100
Chequeos médicos 59 82
Odontología 58 81
Control de enfermedades de transmisión sexual 51 71
Control de VIH 51 71
Talleres de Salud reproductiva 38 53
Formación laboral 29 40
Talleres deportivos 38 53
Fuente: Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
Este escenario se ha modificado, al menos a nivel normativo, a partir de la incorporación de compromisos internacionales a nuestro ordenamiento positivo, y con la sanción de la 26.061, que se inscribe en la doctrina de la protección integral, y pretendió dejar atrás el esquema de intervención prevaleciente hasta el momento que, bajo la caracterización de peligro material o moral y/o negligencia, habilitaba la intervención estatal coactiva, focalizada principalmente en niñas, niños y adolescentes de familias pobres con dificultades para la crianza.
Sin embargo, queda un largo camino por recorrer. La implementación de la ley 26.061 viene sufriendo distintos contratiempos que han contribuido a disminuir su potencial. En algunas provincias, incluso las cortes supremas han dictado acordadas que intentan suspender su aplicación, y en otras aún no se cuenta con normativa local acorde a sus lineamientos. La demora de más de 5 años para la creación del cargo de Defensor de la Niñez, es otro de los indicios de lo mucho que falta para garantizar su plena operatividad y funcionamiento.
Resulta inexplicable que el Congreso de la Nación no haya sancionado todavía un régimen penal juvenil que, en línea con lo dispuesto por la Convención sobre los Derechos del Niño los considere sujetos responsables de los hechos que cometan imponiéndoles sanciones penales, atenuadas por su falta de madurez, pero garantizándoles un debido proceso análogo al de los adultos.
3.3 Narcotráfico y el consumo de estupefacientes
La legislación penal en materia de estupefacientes ha sido aplicada mayoritariamente a consumidores y pequeños traficantes, en particular mujeres y extranjeros. Un estudio del 2009, analizó la labor de un juzgado federal con asiento en Buenos Aires. Sobre 450 casos tomados como muestra, sólo el 10% configuraba tenencia de estupefacientes con presuntos fines de comercialización; un 5% correspondía a tenencias simples y otro 10% a tenencias con fines de consumo. El 75% restante correspondía a casos donde la cantidad de sustancia incautada era ínfima y condujo al archivo de las actuaciones. Además, sólo el 1% de los casos de tenencia con fines de comercialización fueron elevados a juicio.
Lo mismo sucede con el contrabando de estupefacientes. Salvo excepciones, está centrado en las “mulas”, es decir, personas vulnerables reclutadas por organizaciones delictivas para transportar pequeñas cantidades de estupefacientes, habitualmente, a través de fronteras. En general, son mujeres pobres, que ponen en grave riesgo su vida, a cambio de pagos irrisorios.
El Consejo Nacional de las Mujeres indicó en 2001 que más de la mitad de las mujeres presas estaban condenadas por infracciones a la ley 23.737. La Procuración Penitenciaria, detectó además que durante los últimos años hubo un crecimiento del 240% de la población carcelaria femenina, mientras que la población carcelaria masculina se incrementó en un 180%. Casi el 40% de las mujeres son extranjeras, en su mayoría de Bolivia y Perú. El 85,7% de ellas está en prisión por infracción a la ley de drogas.
A ello se suman numerosos déficits que impiden la persecución eficiente del narcotráfico a gran escala. El Departamento de Estado de los Estados Unidos, indicó que Argentina debe mejorar la coordinación entre las distintas instancias encargadas de la prevención y persecución del narcotráfico, revisar su sistema de enjuiciamiento, e invertir en capacitación y recursos técnicos que permitan interceptar los cargamentos que son camuflados en contenedores o que atraviesan las fronteras con Bolivia y Paraguay.
Y en el mismo sentido, se expidió el Comité Científico Asesor en Materia de Control del Tráfico Ilícito de Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas y Criminalidad Compleja que afirma que por la permeabilidad de nuestras fronteras, persiste el tránsito de enormes cantidades de sustancias a través de los puertos y aeropuertos nacionales, cuya magnitud recién se conoce cuándo llegan a destino en el exterior o cuando se logra interceptarlos. El Comité señaló, además, que en muchos casos las incautaciones son producto de actuaciones individuales y no de estrategias conjuntas entre las fuerzas de seguridad federales y provinciales, o actividades previas de inteligencia. Y que a pesar de la existencia de la ley de bienes decomisados, no hay una sola causa en la que se haya reportado por las autoridades a cargo de dicho registro el seguimiento de rutas de dinero.
Todo esto obedece a distintas razones. Desde omisiones tecnológicas, como la ausencia de una adecuada radarización, una enorme corrupción y la falta de políticas criminales por parte del estado. El propio Poder Ejecutivo ha reconocido esta situación al dictar el decreto 1407/04, que afirmó que los sistemas de detección resultaban escasos y se limitaban a las áreas terminales de Ezeiza, Córdoba, Mendoza, Mar del Plata y Paraná.
Las políticas actuales tampoco han logrado disuadir a los potenciales consumidores. Hubo un aumento del policonsumo y el retorno a sustancias psicoactivas, que eran utilizadas hace dos décadas. El Observatorio dependiente de la SEDRONAR fue creado recién en el 2005, y las 3 encuestas sobre consumo en población general realizadas no permiten observar la evolución de la problemática, porque no son comparables entre sí. Las medidas de seguridad o curativas previstas en la ley también son ineficaces. Y se trata a las personas como enfermos y delincuentes, o se impone la realización de tratamientos mediante la coerción penal, en lugar de a través de abordajes interdisciplinarios más fructíferos.
3.4 Delito y armas de fuego.
La cantidad de armas de fuego en poder de la comunidad ha experimentado un impresionante incremento en los últimos 20 años. Muchos las han adquirido para defenderse y también se ha ampliado la demanda de servicios de seguridad privada, que en muchos casos cuentan con personal armado, sin un control estatal eficiente.
De acuerdo a la Red Argentina para el Desarme, en nuestro país hay un arma cada dos hogares y se estima que existen alrededor de 4.8 millones en circulación, de las cuales solo 1.2 millones están registradas.
Esta situación se traduce en mayor violencia social, y en el agravamiento de las consecuencias de delitos tradicionalmente no violentos (por ej. los delitos contra la propiedad), que ahora culminan con lesiones o la pérdida de vidas humanas.
3.5. La policía no anda bien y no hay control de la seguridad privada.
Nuestra policía funciona hoy más como un órgano de disciplinamiento social que como un instrumento de control del delito. Su dirección y administración se encuentra en manos de la misma fuerza, lo que contribuye a la definición de funciones, misiones, y fines institucionales independientes de la orientación general del gobierno. La organización actual de la Policía Federal, que se mantiene intacta desde el dictado del decreto 333/58, responde a un formato vertical propio de estructuras militares y constituye una barrera para encarar reformas democráticas. Esta forma de estructurar los cuerpos permea los reglamentos, los valores, las prácticas y las costumbres del personal policial y establece la forma y las reglas de interacción con la comunidad y los estamentos administrativos y de gobierno.
El sistema de doble escalafón fija diferentes requisitos para ingresar a las escuelas de oficiales y suboficiales, generando distorsiones (dado que un suboficial con 20 años de experiencia pueda tener una jerarquía menor que jóvenes recién egresados de la academia) y conspira contra la posibilidad de contar con una preparación formalizada, o con un sistema adecuado de evaluaciones y control. Esto genera que la mayor parte de la formación se haga directamente estando en el trabajo cotidiano y bajo la dirección de los suboficiales, que casualmente son los protagonistas de la mayoría de los casos de brutalidad policial.
Otro aspecto problemático es el sistema de pases y ascensos, que al ser manejado por la jerarquía de cada fuerza, a través de una Junta de Calificaciones, se presta a todo tipo de abuso y arbitrariedad. Y también el régimen disciplinario que al no permitir una defensa eficiente, poner la instrucción a cargo de los superiores inmediatos de los acusados y no prever ningún tipo de control externo, privilegia la obediencia al personal jerárquico por sobre la averiguación de la verdad.
La corrupción policial, por ello, está enlazada con una serie importante de reglamentaciones y prácticas cotidianas. Las conductas policiales delictivas son el resultado de políticas concretas, antes que de voluntades personales.
Por otro lado, el constante incremento de presupuesto y personal durante los últimos 10 años no ha tenido un correlato sobre los niveles de eficacia y sugiere que no se ha invertido con inteligencia.
Esta situación ha generado que durante los últimos 25 años, las empresas privadas que ofrecen servicios de seguridad se reproduzcan de manera constante en las Américas y a nivel mundial y experimenten un ritmo de crecimiento, que sólo fue superado por la industria automotriz, llegando en algunos casos a emplear más personal que las fuerzas policiales. Esta creciente intervención de personal de empresas privadas tiene algunas consecuencias negativas, como la desvinculación de las funciones seguridad de la noción de derechos humanos y su conversión en un mero producto que puede adquirirse en el mercado. A pesar de esta notable expansión, en la Argentina, esta actividad no cuenta con un marco regulatorio a nivel nacional y se rige, básicamente, por el decreto 1002/99.
Aunque fue creada en el ámbito de la Cámara Nacional de Casación Penal por la ley 24.121, la policía judicial no se encuentra en funcionamiento. Jueces y fiscales se ven forzados a investigar casos complejos, como narcotráfico y corrupción, con personal que depende directamente del Poder Ejecutivo. Por otro lado, resulta evidente la escasa preparación, profesionalismo y eficiencia de la policía en investigar la criminalidad organizada.
3.6 Las cárceles son indignas y no cumplen su misión.
La ley 24.660 tiene ya 15 años, y si bien fue un avance en 1996, hoy merece una revisión. La ausencia de pautas objetivas para determinar el cupo penitenciario y de mecanismos que permitan cuestionarlo, quizás sea uno de sus principales defectos. Los mecanismos de remediación no son eficientes.
El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas y la Relatoría sobre Personas Privadas de su Libertad de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos han criticado nuestras cárceles. La cuestión, sin embargo, no ha recibido aún adecuado tratamiento legislativo, ni han existido políticas públicas de prevención. A las condiciones de alojamiento y convivencia inadecuadas se suma la insuficiente oferta de programas de capacitación laboral y educación, y de actividades recreativas que resultan de vital importancia si tomamos en cuenta el déficit que padece la gran mayoría de los internos y las internas.
El bajo nivel educativo y de capacitación laboral seguramente ha afectado las vidas de los internos antes de ingresar a una prisión, al limitar seriamente sus posibilidades de inserción exitosa en el mercado laboral. Y al ser combinado con el impacto negativo de la privación de la libertad genera problemas adicionales, que complican la labor de la autoridad penitenciaria y las posibilidades de reinserción exitosa en el medio libre.
En definitiva la preocupante situación actual genera que la pena de prisión trascienda la privación de libertad ambulatoria, y restrinja indebidamente otros derechos que deberían poder ejercerse en condiciones de igualdad con el resto de la ciudadanía.
La distante disposición geográfica de las cárceles a lo largo del territorio y la práctica de traslados periódicos dificulta el contacto de los detenidos con sus seres queridos. Muchos establecimientos están en zonas alejadas o directamente de frontera, mientras que la mayoría de las familias está concentrada en la zona metropolitana.
Por otro lado, los organismos encargados de la supervisión de la gestión de las cárceles, y fundamentalmente del respeto por los derechos de los internos también se encuentran en crisis. Actualmente existen 5 juzgados de ejecución penal, pero sólo 3 de ellos están funcionando y 2 cargos de juez se encuentran vacantes, los equipos interdisciplinarios, las oficinas en los establecimientos penitenciarios y de control de la suspensión del juicio a prueba previstas en la ley 24.050 no funcionan, y sólo existe 1 fiscalía y 2 defensorías de ejecución penal.
